姚海放
陶阳
郑春乃
新华网发
专家认为，抑制不文明行为不能仅靠出台《办法》，还需从价值引导、制度完善、惩戒措施等方面入手。
门诊问题:游客黑名单制度为何效力不彰
门诊专家:
中国人民大学法学院副教授 姚海放
广东省佛山科学技术学院副教授 陶阳
北京博人律师事务所律师 郑春乃
专家观点:
◇被保存的不良信息将会影响游客的再次出游，严重的甚至会影响到出境、银行信贷等
◇要求旅游主管部门将“游客不文明行为记录”信息通报游客本人，这一规定看似简单，实则不易
◇为有效治理旅游不文明行为,在制度层面，尚需继续探索规范的科学化、精细化，使之更具操作性
刚刚过去的“五一”假期，各大景点游人如织。但是，景区遗址、文物、景观被污损、毁坏的报道也成了假日一道并不亮丽的“风景”。据媒体报道，四川成都武侯祠石刻遭刻字，新疆沙雕遭游客攀爬毁坏严重，湖南凤凰城明代炮台遭游客随意踩踏……为了杜绝游客不文明行为，树立旅游道德风尚，国家旅游局颁布的《游客不文明行为记录管理暂行办法》(下称《办法》)于4月6日实施。但据记者了解，游客普遍对《办法》一无所知。有游客表示，因为景区长椅不够用，走累了只能坐在景区雕塑上休息;在景区如厕要排队，孩子等不及只好随地方便。《办法》对游客有无约束力?能否遏制游客不文明行为?记者采访了中国人民大学法学院副教授姚海放、广东省佛山科学技术学院副教授陶阳、北京博人律师事务所律师郑春乃。
《办法》对游客有无约束力
姚海放认为，《办法》颁布后，国家旅游局又相继出台了《旅行社行前说明服务规范》和《导游领队引导文明旅游规范》两部新规，于5月1日起实施。这些制度在正面倡导文明旅游的同时，加强了对游客不文明行为的监管，是有积极意义的。
陶阳表示，《办法》创设了游客不文明行为动态记录制度，游客不良信息将被保存一至两年，期限自信息核实之日起，被保存的不良信息将会影响游客的再次出游，严重的甚至会影响到出境、银行信贷等。该制度被旅游业内人士称为“游客黑名单”制度。
记者发现，5月4日，国家旅游局在北京举办的新闻发布会上通报了“五一”旅游投诉和旅游市场专项检查情况，公布了两起典型案例查处情况。其中，陕西省吴起县青年李某因攀爬红军雕像，被列入全国游客不文明旅游名单。该不良记录保留期限为10年。可以说，《办法》实施以来初见成效。
不过，上述处理毕竟只是少数，与游客不文明行为相比，还远远不够。多数游客并没有感受到《办法》的约束力。对此，陶阳告诉记者，这与《办法》普及宣传力度不够有关，更与制度内容规定的不明确有关。比如，根据《办法》规定，游客不文明行为是指游客在旅游活动中，因违反法律、法规及公序良俗等受到行政处罚、法院判决承担法律责任，或造成严重社会不良影响的行为。其中，扰乱公共汽车、电车、火车、船舶、航空器或者其他公共交通工具秩序;破坏公共环境卫生、公共设施;违反旅游目的地社会风俗、民族生活习惯;损毁、破坏旅游目的地文物古迹等行为在列。然而，游客存在的不文明行为，更多的是诸如插队、随手乱扔垃圾等“小事”，情节往往达不到行政处罚或法院判决的程度，也不足以造成严重的社会不良影响，对于这些不文明行为，怎么衡量?要不要记录?造成严重社会不良影响的行为如何界定?这些问题模糊不清，会影响《办法》的效力。
姚海放也认为，《办法》列举了几种具体情形后，设置了兜底性规定“严重扰乱旅游秩序的其他情形”。这种定义加列举的界定方式力图周延游客不文明行为的范围，却带来了更多的困惑:如果游客的不文明行为不属于《办法》明文规定的不文明行为，且已被行政处罚或者法院判决承担法律责任，处罚或判决中并未明确将该行为认定为游客不文明行为的，旅游主管部门又将该行为记录为不文明行为的，将对游客产生诸种不利后果，可能涉嫌对同一行为多次处罚。还有，什么是社会不良影响?达到何种严重程度需要记录?尽管规定兜底性条款有助于应对游客不文明行为类型的变化发展，但在互联网广泛影响个人生活的当今社会，类似行为可能因互联网传播与否产生不同的社会影响，最终获得不同的法律处理，这会影响法律的公平性。此外，“违反旅游目的地社会风俗、民族生活习惯”的规定也会有争议:一方面，将违反当地的社会风俗、民族生活习惯作为处罚的标准并不明确。另一方面，外地游客往往对旅游目的地社会风俗、民族生活习惯并不了解。如果游客到达目的地了解风俗习惯后认为与其价值认同或其自身民族生活习惯相冲突，由此引发争议是否属于不文明行为?“这些问题都需要解决。”姚海放说。
对不文明行为的通报是否具有可操作性
“《办法》规定的法律后果也不明确。”姚海放说，法律后果规定在第8条中，有两个层次:将信息通报游客本人，提示其采取补救措施，挽回不良影响。必要时向有关部门通报“游客不文明行为记录”。问题在于:第一，向本人通报信息的方式仅适用于当场处罚或者留存游客信息的情形，针对自助出游而未留存信息的情况如何处理?第二，游客被记入不文明信息系统后会受到什么影响?是被限制进入景区、无法获得景区打折或优惠服务，还是限制旅行社对其提供服务?在景区门票并未实行实名购买、旅行社经营自由的情况下，上述规定可能无法操作。第三，“必要时”向相关部门通报记录，“必要时”的判断标准是什么?判断主体是谁?向公安、海关、边检、交通、银行征信机构等部门通报会发生什么后果?在这些问题尚未弄清楚之前，着急上马游客不文明记录，似有“法不可知则威不可测”的震慑作用，但也可能发生不教而诛的效果。
“这也导致了《办法》的可操作性不强。”陶阳认为，要求旅游主管部门将“游客不文明行为记录”信息通报游客本人，这一规定看似简单，实则不易，因为游客不文明行为信息是难以收集的。旅游主管部门并非公安机关，在向游客送达不文明行为信息记录时，要怎么找到游客?通过什么方式送达?信息送达不到时怎么往上报?这些问题都阻碍了相关机制的有效运行。而对于“游客不文明行为记录”逐级上报以及媒体报道和社会举报等渠道收集信息的规定，也值得商榷，如果游客不签字确认，如何往上级部门汇报?媒体报道是否涉及游客隐私保护?此外，处罚措施规定也不明确。根据《办法》，游客的不文明行为一旦被纳入“黑名单”，将视情节保存一至两年，必要时向公安、海关、边检、交通、银行征信机构等部门通报。这一处罚措施的界定很含糊，处罚是止于通报，还是通报后继续采取限制措施?比如，向海关通报，是不是出境游将会受到影响?向征信机构通报，是不是将限制游客贷款?通报完以后怎么办?这些问题都需要厘清。
郑春乃则认为，从《办法》本身来看，其并非法律或行政法规，而是国家旅游局的部门规章，位阶较低，不能作出限制人身自由或罚款等强制规定。同时，景区管理部门并非执法单位，在游客发生不文明行为后，只能采取劝诫等方式。这使得该《办法》实施起来难度很大。
实施过程中遇到哪些问题
实际上，由5月4日国家旅游局的新闻发布可知，《办法》实施中确实会出现一些问题。根据国家旅游局发布的案例，“陕西李某攀爬红军雕塑照相案”处理结果，是将其列入不文明行为记录期限10年，这显然与《办法》第6条“信息保存期限为一至两年”的规定不符。是旅游局执法“任性”吗?
对此，姚海放认为，正因为《办法》对游客不文明行为及其处罚措施尚未完全明确规定，在实施中出现一些问题在所难免。以后在具体实施过程中，可能还会出现以下问题:一是5月1日同时实施的《旅行社行前说明服务规范》和《导游领队引导文明旅游规范》两项旅游业行业标准，赋予导游、领队有权通过旅行社向主管部门举报游客不文明行为的权利。该项规定的初衷是发挥导游、领队作为旅游市场一线服务者参与管理的积极性，理论上也有公民监督权的支撑。但问题是在旅行社、导游和游客存在利益冲突的情形下，这一规定是否会有“挟公报私”的问题，也需要省思。二是游客如何了解自身不文明记录信息，缺乏明确规定。三是第9条规定了游客不文明行为记录异议处理，但仅限于旅游主管部门自我审查。在不文明行为记录到底是行政指导还是行政处罚性质不明的情况下，能否通过行政复议或行政诉讼的方式解决争议并不明确，这将会影响游客利益。
不文明行为是一个道德问题，尚未构成违法，不应当纳入法律规范范畴。郑春乃认为，不文明行为的发生源于文化、社会、家庭等方面的复杂原因，消除不文明旅游行为，有待游客素质的普遍提高，非国家旅游局一个规定就可以实现。
如何规制游客不文明行为
陶阳认为，为有效治理旅游不文明现象，在制度层面，尚需继续探索规范的科学化、精细化，使之更具操作性。
“令行禁不止其实证明了政府规范性文件的实效并不取决于政府是否作出了规定。”姚海放说，“抑制游客不文明行为不能仅靠出台《办法》，还需从价值引导、制度完善、规则实施等多个方面入手，才可能扭转游客不文明行为。”一方面，旅游主管部门需要更为积极地履行管理职责，包括对旅游景区、旅行社、服务价格等方面的标准细化和违法行为的查处。同时，应当权衡国人休假方式，更为合理地纾解由于集中休假导致景区超负荷承载而引发游客不文明现象。各景区管理部门也应当尽力完善景区设施及服务，避免因人流密集而引发排队冲突、随地如厕等不文明问题。另一方面，旅游管理部门或素质教育部门应当加强文明礼仪、环境文物保护等方面的教育。当然，宣传教育既非一蹴而就，也无法一说就灵，抑制游客不文明现象还需要借助游客监督的力量。从游客自身文明行为的角度讲，文明出游既是自身素质的体现，也是对其他游客和当地社会的尊重。从游客劝阻、监督、举报不文明行为角度讲，既是每个国民的道德义务，也是遏制个别游客不文明行为的最有效武器。
郑春乃建议，可以在景区设立文明旅游提示牌，引导游客自觉文明旅游;利用电视、网络、手机短信等各种传播工具鞭挞不文明旅游现象，弘扬文明行为，让文明旅游的观念深入人心。加强景区监督管理，建立完善的景区服务设施，为游客提供相关便利;建立游客文明行为监督岗和巡逻队，及时引导游客文明旅游、制止不文明行为;建立景区“不文明行为曝光台”，对比较严重或典型的不文明行为通过景区曝光台以及电视、网络等进行曝光(前提是做好被曝光者的隐私等相关权利保护)。制定完善管理规定，加强对旅行社及导游的管理，将文明旅游管理纳入旅行社及导游的考核范围，对出现不文明行为的旅行社或个人进行惩戒。
